公職人員銷毀會計憑證行為辨析
內容提要
執(zhí)紀執(zhí)法實踐中，公職人員套用公款違規(guī)發(fā)放福利行為時有發(fā)生，為掩蓋此類行為，公職人員往往同時存在銷毀會計憑證等其他違反《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）的行為。實踐中，對于同時存在上述兩種行為時應如何予以認定，《政務處分法》與《會計法》應如何銜接等問題往往存在一定爭議。本案例進一步明確了上述行為的定性處理、處分檔次以及《政務處分法》《會計法》的具體適用等問題，為執(zhí)法實踐提供參考。
基本案情
洪某，無黨派人士。2015年至2021年，洪某在擔任H省A市B局局長（正處級）期間，經其個人決定，B局以購買辦公用品等名義，先后套取公款共計32萬余元用于購買購物卡，在每年春節(jié)、中秋等年節(jié)期間作為“過節(jié)費”發(fā)放給干部職工。2022年1月，洪某聽聞A市監(jiān)委在了解B局濫發(fā)福利問題，遂指使該局會計王某銷毀涉及22萬元的相關會計憑證，企圖掩蓋其違法問題。2022年3月，洪某被市監(jiān)委立案調查。
分歧意見
本案例中，對于洪某違規(guī)發(fā)放福利及指使王某銷毀會計憑證的行為應如何定性和處理，存在兩種意見。
第一種意見認為，洪某的上述行為構成一個錯誤，即違規(guī)發(fā)放福利構成違反廉潔要求行為。指使王某銷毀會計憑證行為系對抗調查行為，由于《政務處分法》第十三條第（三）項將毀滅證據行為作為從重處分的情節(jié)，故不能單獨作為違法行為認定。
第二種意見認為，洪某的上述行為構成兩種不同的錯誤。其中，違規(guī)發(fā)放福利構成違反中央八項規(guī)定精神；指使王某銷毀會計憑證行為違反《會計法》第四十五條規(guī)定，依據《政務處分法》第三十五條第（一）項、第四十一條規(guī)定，將兩種違法行為分別確定政務處分，執(zhí)行其中最重的政務處分。
意見分析
經研究，我們同意第二種意見，洪某發(fā)放購物卡的行為違反中央八項規(guī)定精神，其指使王某銷毀會計憑證行為違反《會計法》相關規(guī)定。
（一）黨外干部可以作為違反中央八項規(guī)定精神的主體
洪某違規(guī)發(fā)放購物卡行為構成職務違法在實踐中無爭議，但也有意見認為，洪某系無黨派人士，其行為不宜表述為“違反中央八項規(guī)定精神”，宜表述為“違反廉潔要求”。我們認為，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《貫徹落實十八屆中央政治局關于改進工作作風，密切聯系群眾的八項規(guī)定實施細則》明確要求，各地區(qū)各部門要嚴格按照中央八項規(guī)定精神，結合實際情況，制定并完善涵蓋本地區(qū)本部門各級領導干部更加具體、更便于操作的貫徹落實辦法。從上述要求看，各級領導干部范圍不限于黨員領導干部，也就是說，落實中央八項規(guī)定精神的主體是包括黨外干部在內的各級領導干部。洪某作為正處級領導干部，理應嚴格遵守中央八項規(guī)定精神，其違規(guī)濫發(fā)福利行為應當定性為違反中央八項規(guī)定精神。實踐中，不乏有將黨外干部違法行為認定為違反中央八項規(guī)定精神的案例通報。
（二）指使銷毀會計憑證構成違反《會計法》相關規(guī)定行為
洪某違規(guī)發(fā)放購物卡后，指使會計王某銷毀會計憑證行為，違反《會計法》第四十五條規(guī)定，構成指使會計人員故意銷毀會計憑證錯誤。洪某指使銷毀的會計憑證涉及22萬元，雖尚未達到最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》“故意銷毀的會計憑證涉及金額在50萬元以上的”立案追訴標準，洪某銷毀會計憑證行為不構成犯罪，但仍屬于違反刑法規(guī)定的行為，且與洪某的職權密切相關，構成職務違法。
需要說明的是，認定銷毀會計憑證行為時，在固定洪某供述、王某證言的同時，由于此類行為證據往往涉及財會、票據等專業(yè)知識，依據《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第一百五十二條（聘請具有專門知識的人就專門性問題出具報告）等規(guī)定，監(jiān)察機關必要時可商請財政、審計、會計師事務所等專業(yè)部門作出鑒定，或協(xié)助調取審核相關證據。
實踐中還存在一種誤區(qū)，如第一種意見認為，洪某授意銷毀會計憑證行為不構成違法，只能作為從重情節(jié)。我們認為，該意見僅關注對抗調查行為不單獨認定違法行為的規(guī)定，但在對抗調查行為同時構成違反其他法律法規(guī)的情況下，如僅因相關行為具有對抗調查的目的就一律不認定為違法行為，易導致縱容違法行為的后果。就本案例來說，洪某銷毀會計憑證行為雖然目的是為了對抗調查，但同時違反《會計法》第四十五條規(guī)定，應單獨認定為違法行為。綜上，洪某前期濫發(fā)福利與后續(xù)銷毀會計憑證行為之間不存在牽連、想象競合等關系，應當認定為兩個獨立的職務違法行為，可以合并處理。
（三）關于適用條規(guī)和處分檔次
一是關于條規(guī)適用。在給予公職人員政務處分時，實踐中存在另一種觀點，認為《政務處分法》施行后，監(jiān)察機關只能依據《政務處分法》給予公職人員政務處分。該法第二條第一款規(guī)定“本法適用于監(jiān)察機關對違法的公職人員給予政務處分的活動”、第三條第一款規(guī)定“監(jiān)察機關應當按照管理權限，加強對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務處分”。從條文文意看，上述兩條規(guī)定僅明確監(jiān)察機關可依據《政務處分法》作出政務處分，第三條“依法給予違法的公職人員政務處分”中“依法”的范圍沒有限制為《政務處分法》?？梢姡O(jiān)察機關可依據其他法律法規(guī)給予違法人員政務處分。《會計法》《中華人民共和國預算法》等法律明確了公職人員違反財經法律行為的構成要素、違法情形及處分檔次，與《政務處分法》處于同一位階，具有“特別法”的性質。依據《中華人民共和國立法法》第九十二條規(guī)定，同一機關制定的法律特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定，故《會計法》可以作為政務處分的實際依據。實踐中，考慮到《政務處分法》第四十一條“公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節(jié)輕重給予相應政務處分”可以視為指引性條款，因此，在引用條款時，僅需引用《政務處分法》第四十一條，可不再引用《會計法》的具體條款。就本案例來說，洪某濫發(fā)福利和銷毀會計憑證行為的定性，應當分別依據《政務處分法》第三十五條第（一）項、第四十一條規(guī)定處理。如果涉及從輕減輕、從重、涉案財物處理等其他條規(guī)，可適用《政務處分法》相關規(guī)定。
二是關于處分檔次。對分別違反《政務處分法》《會計法》等相關規(guī)定的數個違法行為，需依據《政務處分法》《會計法》相關條款分別確定處分檔次，再依據《政務處分法》第十五條規(guī)定，“應當給予兩種以上政務處分的，執(zhí)行其中最重的政務處分”。就本案例來說，由于《會計法》第四十五條明確銷毀會計憑證行為最低應給予降級處分，如洪某沒有從輕、減輕情節(jié)，處分檔次則不宜低于降級。此外，該條規(guī)定，銷毀會計憑證行為尚不構成犯罪的，可以處5000元以上50000元以下的罰款，由于洪某授意銷毀會計憑證行為未超過2年的行政處罰追責時效，監(jiān)察機關應當將問題線索及有關材料移交給同級財政部門，由其按程序給予其罰款；對會計王某也應依法予以處理。
綜上所述，處理此類《政務處分法》與財務法律法規(guī)交織的行為，要強化系統(tǒng)思維，認真研究相關法律法規(guī)之間的關系和具體內容，把握好行為的本質特征和危害性，精準定性、審慎處理，確保案件處理的綜合效果。
相關規(guī)定
1.《中華人民共和國公職人員政務處分法》
第二條 本法適用于監(jiān)察機關對違法的公職人員給予政務處分的活動。
……
第三條 監(jiān)察機關應當按照管理權限，加強對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務處分。
……
第三十五條 有下列行為之一，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴重的，予以降級或者撤職：
（一）違反規(guī)定設定、發(fā)放薪酬或者津貼、補貼、獎金的；
（二）違反規(guī)定，在公務接待、公務交通、會議活動、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標準、超范圍的；
（三）違反規(guī)定公款消費的。
第四十一條 公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節(jié)輕重給予相應政務處分。
2.《中華人民共和國立法法》
第九十二條 同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。
3.《中華人民共和國會計法》
第四十五條 授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計帳簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計帳簿、財務會計報告，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，可以處五千元以上五萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
4.《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》
第一百五十二條 因無鑒定機構，或者根據法律法規(guī)等規(guī)定，監(jiān)察機關可以指派、聘請具有專門知識的人就案件的專門性問題出具報告。
5.最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》
第八條 〔隱匿、故意銷毀會計憑證、會計帳簿、財務會計報告案（刑法第一百六十二條之一）〕隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計帳簿、財務會計報告，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：
（一）隱匿、故意銷毀的會計憑證、會計帳簿、財務會計報告涉及金額在五十萬元以上的；
（二）依法應當向司法機關、行政機關、有關主管部門等提供而隱匿、故意銷毀或者拒不交出會計憑證、會計帳簿、財務會計報告的；
（三）其他情節(jié)嚴重的情形。
※※本文摘自中國方正出版社2023年2月出版的《論紀說法2022》一書
來源：中國方正出版社